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2019-04-04  |  作者 闫岩

南海步入以“准则”磋商为牵引的秩序构建新时代


版权声明:本文首发于南海研究院,已获得作者授权,转载请注明出处。

“南海行为准则”(以下简称“准则”)磋商至今已完成了第16次高官会和第26次联合工作组会议。从“早期收获”项目和“海上风险管控预防性措施”到“重要和复杂问题清单”及“‘准则’框架草案要素清单”,再从框架草案到单一磋商文本草案,“准则”磋商也取得了丰硕的成果。在今年11月中国—东盟领导人会议期间,李克强总理提出三年内完成“准则”磋商的愿景,体现了中国致力于通过规则建设维护南海和平稳定的决心。这一明确的时间节点的提出,既反映出有关各方对目前磋商成果具有较高的满意度,也可以使各国在未来一段时间充分评估各自的利益置换空间,这对于有效降低磋商陷入僵局的潜在风险尤为重要。但毋庸置疑,未来三年围绕“准则”磋商而展开的基于规则的南海秩序之争将日益成为影响南海局势走向的不确定因素之一。

  

“准则”磋商是当前南海规则和秩序建设的重中之重,中国与东盟国家对此存有共识,但个别参与方为求自身利益最大化无视磋商大局或成最大阻碍。

  

  其一,东盟国家多年来一直呼吁要通过“准则”管控与预防危机并约束南海各方行为,维护南海和平与稳定,总体而言对于当前的磋商进程都表示满意与支持。今年8月,菲律宾时任外交部长卡耶塔诺表示,单一磋商文本草案是“重大突破”,有助于东盟国家与中国维持睦邻友好关系,避免让一些敏感问题影响东盟-中国关系大局。11月,新加坡外长维文表示东盟各方和中国成功让南海形势降温,并在展开具有建设性的合作后,成功达成单一磋商文本草案,这是在新加坡担任中国—东盟对话伙伴关系协调国期间“准则”磋商达成的具有里程碑意义的事件。出席中国—东盟峰会的新加坡总理李显龙也表示,各方均同意在2019年完成“准则”文本的一读,并在三年内完成“准则”磋商。习近平主席11月访问文莱期间,双方也就推动“准则”磋商进程表达了共同的意愿。“准则”文本最终达成,意味着将产生一个中国和东盟各国都能接受的南海地区秩序安排的方案,唯有各方良好的政治意愿才能为“准则”磋商稳步推进保驾护航。

  

  其二,越南拉拢美日澳加等域外国家就“准则”磋商表态,试图以其“准则”应具有法律约束力的主张拖延磋商进程。越南为谋取磋商中的影响力和主导权,通过各种渠道拉拢域外国家做出表态,鼓励这些国家对南海事务尤其是“准则”磋商的关注甚至介入。今年5月,越南国家主席陈大光访问日本期间,与日本首相安倍晋三会谈,强调在南海问题上各方应认真遵守包括1982年《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)在内的国际法,尊重各项外交和法律程序,也表示尽早达成“准则”。6月4日,越南副总理兼外交部长范平明会见加拿大国防部长哈尔吉特·萨詹时重申支持在遵守包括《公约》《南海各方行为宣言》(以下简称《宣言》)的基础上和平解决南海争端,不使用武力或以武力相威胁,并早日达成“准则”。今年10月,越南与澳大利亚在河内举行第六届外交和国防副部长级战略对话,会上也专门提及对推进达成更高效、更切合实际、更具法律约束力的“准则”达成共识。11月15日,越南总理阮春福在东盟峰会上更是高度称赞美国在南海的作为,美国副总统彭斯也借机敦促各方遵守《宣言》以及尽快达成具有法律约束力的“准则”。

  

  其三,某些磋商国刻意泄露文本内容,引入外部因素干扰磋商进程,影响磋商氛围。澳大利亚学者Carl Thayer在8月的一篇评论文章中称已获得了19页的单一磋商文本草案,并在文章中对草案的基本框架、内容和部分条款进行了评论和分析,也描述了各方主张和立场。一些国家据此纷纷表达关切,例如美国便对“草案”中的限制域外国家参与油气开发合作和在南海进行军事活动等内容直言反对。无论该学者描述的单一磋商文本草案内容真实与否,泄露文本的做法已对正在进行中的磋商进程造成干扰,使得磋商各国在相互怀疑指责的同时,还必须面对外界带来的质疑与压力,这无疑为按时完成预期目标造成了不必要的干扰。

  

域外国家干扰升级,竞相对磋商施加影响,谋求自身利益最大化。

  

  首先,美日澳等域外国家密切关注磋商进程,多边场合频频发声,担心中国一家独大掌握南海区域规则制定的主导权。尽管中国已对推进“准则”磋商表现出充分的诚意和决心,但一向喜欢掺和南海事务的某些域外国家仍在继续质疑与挑衅。此前,一些国家常以“中国策略性的延缓‘准则’的磋商时间让其无法达成,因为不符合中国的利益”为由抨击磋商进程过慢,现在转而提出“‘准则’不能损害非签署国的权利及利益”。今年8月,澳大利亚驻菲律宾大使戈里称,“准则”不能伤害第三方的利益,也不能违反国际法,损害包括《公约》缔约国在内的所有国家的利益。东亚峰会和东盟地区论坛外长会议期间,美国国务卿蓬佩奥与各国外长会谈时再次强调了对南海问题的立场,即“第三方关切”应该成为“准则”的一部分,并试图通过游说参与方影响磋商进程。美日澳三国亦发表声明,呼吁“准则”不能损害第三方利益或国际法赋予所有国家的权利。这些国家显然不能接受中国掌握“准则”磋商的主动权,也并不希望南海区域秩序向着符合中国战略目标的方向演进。

  

  其次,域外国家担心“准则”生效后其在南海军演和油气资源开发受到限制。今年10月,美国国务院官员公开指责中国在磋商过程中施压,限制东盟国家与安全伙伴在南海开展军事活动,还表示限制东盟国家与域外国家能源公司的油气勘探合作意味着限制东盟国家行使主权、独立制定外交和经济政策的能力。美国的指责实际上毫无根据。一方面,美国频繁派军舰军机抵近南沙岛礁附近海域,与沿岸国开展军演,10月还造势要在南海和台海举行大规模军演,扰乱地区稳定局势,却未见下文。此外东盟国家并非如美国所说都期盼欢迎与美国开展军事安全合作。菲律宾总统发言人哈里·罗克8月在新闻发布会上明确表示,如果中国希望通过“准则”排除东盟国家和美国的军事活动,也是为了加强邻国间的军事合作,远在千里之外的美国被排除在外是合理的诉求。柬埔寨、老挝和缅甸等国也从未对美国在南海的军事存在表示欢迎和鼓励。另一方面,关于中国限制东盟国家行使主权和外交经济政策的指责更是无稽之谈。中国与东盟国家在南海的海上合作早有共识,中国—东盟海上联合军演、海上搜救热线的设立、海上搜救联合演习等早期收获项目都是这种共同意愿的具体成果。争议海域油气资源的共同开发本就应该建立在互相尊重、搁置争议的基础上,由争端国协商决定具体问题,这也是争议海域共同开发实践的通行作法。

  

  最后,域外国家呼吁鼓噪“准则”磋商应开放透明度,为其介入磋商进程打开缺口。单一磋商文本草案部分泄露后,美国明确表示磋商公开和透明才能避免损害域外国家的利益,也一直试图通过各种渠道影响磋商进程。美国战略与国际研究中心(CSIS)的亚洲海事透明倡议项目提出了一个“准则”版本,把“准则”定性为危机管控而非争端解决机制,但却试图把中国的海洋权利限制在西沙附近海域,并为域外国家加入“准则”和“准则”衍生的多边协商程序留下了空间。美国、日本、澳大利亚等域外国家的许多学者也表达了同样的立场和观点。这些国家试图通过“二轨”对磋商施加影响,干涉磋商进程、离间中国东盟关系,并固化仲裁裁决。

  

  从目前的情况来看,在中国和东盟国家的共同努力下,未来“准则”磋商进程将在快车道上继续前行,稳步推进。“准则”能否在三年内达成,取决于磋商各国的政治意愿与合作共识,也取决于各参与方对于域外国家介入的抗干扰能力。中国和东盟国家应保持足够的战略定力,求大同存小异,在保持磋商节奏的同时推进务实海上合作,循序渐进实现三年内完成达成“准则”磋商任务的良好愿景。

关于闫岩

闫岩,中国南海研究院海洋法律与政策研究所所长,香港大学法学博士。研究领域涵盖南海问题的法律、政策研究,国际海洋法、亚太海上安全问题等。近期发表的学术及评论文章包括《“南海行为准则”历史回顾及案文磋商前景展望》《中菲南海共同开发现状及前景展望》《蓬佩奥对<美菲共同防御条约>重新解读传递危险信号》《印尼版“印太构想”路在何方》。

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闫岩,中国南海研究院海洋法律与政策研究所所长,香港大学法学博士。研究领域涵盖南海问题的法律、政策研究,国际海洋法、亚太海上安全问题等。近期发表的学术及评论文章包括《“南海行为准则”历史回顾及案文磋商前景展望》《中菲南海共同开发现状及前景展望》《蓬佩奥对<美菲共同防御条约>重新解读传递危险信号》《印尼版“印太构想”路在何方》。