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2019-04-08  |  作者 刘琳

东盟国家:合作与对冲


 

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       2018年,东盟及东盟国家在南海问题上总体上依然是稳定因素,菲律宾继续搁置争议的政策,并与中国围绕南海油气开发合作达成谅解备忘录,越南、马来西亚、文莱等声索国南海政策也未发生大的变化。但是,作为南海问题的直接当事国,菲、越、马等声索国与中国之间围绕岛礁主权和海域划界的争议并未消除,且短时间内难以解决,各国国内对如何处理与中国在南海问题上的分歧存在不同看法,民众的民族主义情绪亦是领导层必须考虑的问题,外部势力不愿看到中国与东盟国家关系缓和的趋势,加强对菲越等国的拉拢和支持力度,试图继续鼓动这些国家冲在前面,制造麻烦,从而为其介入南海事务创造条件。在这种背景下,东盟国家的南海政策仍受到多重制约和影响,还存在较大变数。

       菲律宾南海政策延续合作但受到多重因素制约。菲律宾在南海问题上总体延续对华合作良好势头,但菲国内杜特尔特与反对派和军方围绕南海问题的分歧也较为明显。
2018年,菲律宾在海上合作方面展现积极姿态。菲律宾继续通过中菲南海问题双边磋商机制(BCM)与中国探讨南海合作事宜。该机制分别于2月和10月在马尼拉和北京举行了第二和第三次会议。在第二次会议上,中菲双方就在BCM框架下启动渔业、油气、海洋科研与环保、政治安全等技术工作组达成一致。在第三次会议上,双方通过BCM下设技术工作组会,就加强海上合作的路径进行了交流,相关合作领域涵盖影响南海政治安全的近期发展、海上搜救、海事安全、海洋环保、海洋科研、渔业等。
       菲律宾与中国建立的海警海上合作联委会2018年10月也在广州举行了第二次会议。双方表示,愿进一步深化合作,积极开展舰船互访、联合演练、人员交流培训、热线联络机制等务实合作。 菲律宾海警已经与中国海警开通热线,并正在商谈建立海空联络机制,以有效避免误判,防止发生海空意外事件。
       中菲南海油气勘探开发合作取得重大进展。2018年11月,习近平主席访问菲律宾期间,中菲达成《关于油气开发合作的谅解备忘录》。根据11月26日菲律宾方面公布的备忘录内容,该备忘录明确了油气开发合作的基本原则和工作机制。 双方决定根据有关国际法加快谈判相关安排,为在有关海域的油气勘探和开发提供便利。双方决定设立政府间联合指导委员会和企业间工作组,政府间联合指导委员会由外交部长牵头,能源部长参加,负责谈判、达成合作安排及其适用海域。同时,菲方将授权相关企业,中方授权中海油直接展开谈判磋商,双方将在12个月内致力于就合作安排达成一致。
       然而,菲律宾南海政策及中菲关系仍受到多重因素的掣肘。首先,菲国内在南海问题上的争议很大。菲国内不少政要和军方长期受美国影响,主张维护并强化美菲同盟,在南海问题寻求美支持,保持强硬立场,所以他们对杜特尔特在南海问题上的一系列做法极为不满,指责杜特尔特的“软弱”正在损害菲利益。其次,杜特尔特本人基于维护菲利益、稳住政局、平衡各派政治势力及争取军方支持等考虑,也不时在南海问题上宣示立场。2018年8月菲律宾军机在南海上空巡逻受到中方警告后,杜特尔特做出强硬表态,称中国无权驱逐驶经其南海人工岛礁的外国舰机,并希望中国“克制”自己的行为 。菲2019年将举行中期选举,2018年7月通过的《联邦宪法草案》也可能提交全民公投,修宪涉及将菲律宾政体改为联邦制,地方将有更大的自治权等敏感问题,菲国内仍存有不少争议。在菲律宾国内政治存在较多变数的情况下,杜特尔特的南海政策或面临更多制约。第三,菲国内民族主义情绪依然高涨。2018年8月,菲民调显示,近九成的菲成年人认为政府应对中国在南海的“军事化”采取行动并最终夺回被占岛礁。 第四,菲仍在加紧推进既占岛礁建设和填海造地,中菲围绕岛礁主权和海域划界矛盾可能不时发酵。近期,菲律宾国防部长洛伦扎纳表示,菲律宾正在中业岛扩建机场跑道和相关设施,并要求“其他国家尊重菲律宾主权”。  第五,在南海共同开发问题上,中菲之间也面临主权和管辖权争议,菲律宾宪法在共同开发及分成比例方面的制约,国内亲美势力质疑,具体细节尚待明确等挑战,备忘录能否导向最终的联合勘探或共同开发,前景尚不确定。第六,美国可能向菲律宾施加压力。美国正在加紧推进“印太”战略,其中南海是关注重点,为此,将菲、越等南海声索国作为重要拉拢对象。同时,菲在今后三年将担任中国-东盟关系协调国,对中国与东盟在南海问题上的谈判具有重要影响,美可能借此在共同开发或COC磋商等问题上,向菲施加直接或间接压力。
       越南渐成为南海相关方中的最大不确定因素。越南在南海问题上基本延续以往政策,即一方面与中国通过高层互访及现有合作机制,继续保持在南海问题上的稳定态势,特别是两国高层多次明确,要恪守两党、两国所达成的共识,严格落实《关于指导解决中越海上问题基本原则协议》,管控好分歧,不采取使形势复杂化的行动,共同努力维护南海和平与稳定;另一方面,越南仍在采取各种步骤,强化其海洋战略布局,在COC等问题上坚持约束力主张,并继续其南海问题国际化战略,与美、日、法等国强化防务交流。
       首先,通过新的海洋战略。越南第十二届中央委员会第八次会议于2018年10月颁布关于《2030年前越南海洋经济可持续发展战略和2045年展望》的第36号决议。决议强调,一方面继续在尊重独立、主权、平等、互惠互利的基础上促进和加强与各国尤其是海洋强国的关系,另一方面坚决、坚持斗争,旨在维护海洋岛屿主权和越南的正当合法权益,积极主动在国际法的基础上以和平方式解决争端,维护有利于发展的和平稳定与合作环境。  
       二是继续推进在南海填海造陆及岛礁建设。近年来,越南不断在南沙群岛所占岛礁进行填海扩建和升级基础设施。有媒体2017年底报道称,西礁出现了包括类似干船坞在内的新设施。 美国智库战略与国际问题研究中心的“亚洲海事透明倡议”也透露,2014年以来,越南在南海10个岛礁填海造陆约120英亩(约合48.6万平方米),并扩建飞机跑道,增设雷达,提升巡逻能力。目前越南已经在27座南海岛屿上完成了填海造地,这个数字超过任何其他主权声索方。 实际上,填海造岛以及加强所占岛礁建设是越南南海政策的惯性延续。一直以来,越南投入大量资源对其侵占的岛礁进行建设,以巩固对南海岛礁的占领及“主权”管辖。此外,越南试图在谈判尚未完成之前,抓紧为加强其岛礁防卫创造条件。
       三是强化与美、日、澳、法等国海上安全合作与防务交流。为保持南海问题的国际化趋势,让美国等域外国家保持关注南海的热度,反对所谓的岛礁建设,不让南海局势的天平倾斜,越南近年来通过与域外大国的防务安全合作,拉大国介入南海事务。此外,据媒体报道,在COC谈判中,越南是提出禁止性条款最多的国家,一些内容直接涉及领土和管辖权争议,甚至明显指向中国。
       马来西亚总体延续既定政策。2018年5月,马来西亚发生政权更迭,92岁高龄的马前首相马哈蒂尔率领“希望联盟”击败长期执政的“巫统”,再次出任首相。马哈蒂尔曾在其上个任期期间,推动了中马关系的友好发展,但其此次上台后,宣布将对前政府与中国签署的一系列协议进行重新审查,引发外界对中马关系的担忧。他如何处理南海问题也是外界比较关注的。从目前来看,马哈蒂尔虽然对中国的看法与以往相比发生了变化,对中国崛起可能带来的地区影响表现出更多的戒备和担忧,但基本上仍将保持中马关系稳定作为重要考虑。在南海问题上,马基本政策并未发生大的变化。2018年8月,马哈蒂尔访华期间,中马发表联合声明,其中关于南海问题,双方强调维护南海和平、安全与稳定及航行自由和安全的重要性,认为各直接有关主权国家应根据包括1982年《联合国海洋法公约》在内的国际法原则,通过友好磋商和谈判以和平方式解决争议。双方强调各方应保持克制,不采取使争议复杂化、扩大化的行动。双方将同其他东盟国家一道,全面有效落实《南海各方行为宣言》,积极推进海上务实合作和“南海行为准则”磋商,争取在协商一致基础上早日达成有效的“准则”。 
但是,马哈蒂尔在多个场合也就南海问题发表了一些看法,其中2018年6月,他在接受采访时表示,马来西亚将保持在南海的存在,并保留对声索范围内岛礁的主权。他在内阁例会上则表示,“在南海和马六甲海峡水域最好没有军舰出现”。同年10月,他又重申了上述立场,“马来西亚的政策是在南海不要有任何战舰和军舰,因为如果军舰部署在这一地区,可能使地区紧张局势升级为武装冲突甚至战争。” 马哈蒂尔的上述表态,一方面显示马来西亚在南海领土主权问题上不会退缩,将继续巩固对既占岛礁的控制;另一方面,不希望南海有军舰存在,既可以理解为马来西亚不希望美国或其他域外国家的军舰出现在南海,也暗含了对中国在南海军事活动的警惕。实际上,马哈蒂尔的看法与马来西亚近年来在南海问题的政策趋向有关,马虽然仍相对低调,但对中国在南海南部的执法活动日益表现出强烈的不满情绪。在南北康暗沙等问题上,马来西亚也时常会有一些小的动作,同时,马来西亚还明显加强了与美日等国的防务合作。2018年6月,马哈蒂尔访问日本期间,两国同意将确保马六甲海峡和南海对所有国家的自由开放。 
       东盟声索国的海上力量建设值得关注。越南长期坚持“积极防御”军事战略和“陆缩海进”的战略方针,但近年来也不断充实和完善新的内容。2018年越南发布了新的国防战略,出现了一系列新的提法比如特别强调国防“日益现代化”的要求,认为在第四次工业革命大力发展,战争双方使用高科技装备的条件下,迈向“日益现代化”是必要的甚至是迫切的问题。此外,强调内在力量与外部势力的结合,认为在越南深度融入国际的背景下,通过促进与国防伙伴在双边和多边层面的广泛国际合作,获得外部力量支持显得越来越重要。 在军事战略方面,随着潜艇的入列,越南开始研讨如何利用潜艇和水下作战实现“海上拒止”或“反干涉”战略。 越南认为,“海上拒止”是指在己方兵力无法拥有制空权和制海权的情况下,尽可能阻止对手或“从事支援战争贸易活动的商船”对海域的使用。这是军力不太强的小国面对强敌时所采取的防御性、被动战略。要成功实施该战略,越南海军的各个分支必须相互合作。例如,要实施反潜行动,水面舰艇和海军航空兵需要与潜艇协同行动。同时,还要对指挥控制、情报、侦察、监视能力等进行进一步投资。
       菲律宾2018年进入新的《武装部队现代化计划》第二阶段(2018-2022年)。第一阶段为2013-2017年,主要采购用于应对内部安全挑战的军事装备;第二阶段将装备采购转向领土防御。计划5年内拨款3000亿比索(约56亿美元),采购如下装备:陆军方面,主要是拖曳式和自行榴弹炮、多管火箭炮系统、地面机动车辆、轻型坦克;海军方面,包括两艘导弹护卫舰(已从韩国采购,2020年前交付)、两栖攻击车辆、反潜直升机、多用途舰艇、潜艇 ;空军方面,计划采购两个中队的多用途战斗机,以及从韩国再采购12架FA-50战斗机。
       马来西亚海军2018年11月推出“15至5转型计划”,是指导马海军未来30年发展的重要文件。该计划提出,马来西亚海军发展的愿景是2030年前成为可靠的、多样化的力量,主要任务是保卫马来西亚领土和海上利益。该转型计划的核心是将马来西亚海军现有的15种类型舰船减为5种,最终到2050年实现拥有12艘濒海战斗舰(LCS)、4艘潜艇(SSK)、3艘多功能支援舰(MRSS)、18艘大型巡逻舰(濒海任务舰LMS)、18艘新一代巡逻舰。
       印尼则继续强化在纳土纳群岛的军事部署。2018年12月,印尼国民军总司令哈迪上将在纳土纳群岛主持了一个军事基地的成军仪式。哈迪在印尼军方发布的一份声明中说,建立这个前哨基地的目的是威慑任何潜在的安全威胁,尤其是在边界地区。该基地将部署一个陆军营,以及一个海军陆战队、工程和炮兵连,并有一个无人机中队机库,配备地对空导弹防御系统等军事设施。
       东盟及东盟非声索国总体表态积极谨慎。作为东盟中的南海问题非声索国,新加坡和泰国分别是2018年和2019年的东盟轮值主席国,对COC磋商及相关合作有重要影响。2018年,新加坡担任东盟轮值主席国,且在8月之前同时担任中国-东盟关系协调国。期间,在新加坡的协调下,中国与东盟在南海这个棘手课题上取得显著进展。 同时,新加坡呼吁各方保持克制,继续推进“准则”磋商,并以和平方式解决争端。新加坡还推动中国与东盟积极落实《南海各方行为宣言》框架下的危机管控措施,特别是2016年通过的《中国与东盟国家应对海上紧急事态外交高官热线平台指导方针》和《关于南中国海适用〈海上意外相遇规则〉联合声明》。2018年4月,东盟在一份声明中表示,东盟各成员国与中国外交部已成功测试热线,南中国海一旦发生紧急事故,各国可迅速沟通处理,以避免形势误判。 此外,新加坡在任内协调中国与东盟成功举行了首次海上联合军演,重点演练了《海上意外相遇规则》使用及海上联合搜救。此次演习有助于中国与东盟增进互信,深化防务合作及海上安全合作。
       2019年泰国接任东盟轮值主席国。2月16日,国务委员兼外交部长王毅在清迈与泰国外长敦举行战略磋商。双方就南海问题深入交换意见,积极评价当前南海局势趋于稳定,表示各方加强对话、管控分歧、深化合作的势头正在不断加强,强调有关国家应继续通过友好协商和谈判,以和平方式解决争议。泰方高度赞赏中方提出的三年完成COC磋商愿景,强调愿以此为目标,同其他东盟国家一道积极推动磋商提速增效,早日达成符合地区实际、各方共同遵守的地区规则,造福地区和国际社会。

关于刘琳

大校,军事学博士,军事科学院战争研究院外军所研究员,主要从事东南亚军事、亚太安全、海上安全问题研究。主要著作有《冷战后美国东亚安全战略研究》《东盟国家军情解析》。在国内外报刊杂志网络发表文章数十篇。曾在瑞典乌普萨拉大学做客座研究,赴新加坡、越南、韩国等国参加过国际学术交流活动。

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大校,军事学博士,军事科学院战争研究院外军所研究员,主要从事东南亚军事、亚太安全、海上安全问题研究。主要著作有《冷战后美国东亚安全战略研究》《东盟国家军情解析》。在国内外报刊杂志网络发表文章数十篇。曾在瑞典乌普萨拉大学做客座研究,赴新加坡、越南、韩国等国参加过国际学术交流活动。